artikel uit Mobiel 6, december 1997 "De tijd van vrijblijvend overleg is voorbij" Over Pleegzorg en politiek

door Wybo Vons

De afgelopen jaren heeft de pleegzorg in Nederland een beslissende wending genomen. Met het oog op de professionalisering is het aantal instellingen drastisch verminderd. De pleegzorg is ingebed in de Jeugdzorg. Tal van innovatieve projecten hebben geleid tot praktische verbetering van de zorg. Onlangs is naar de Tweede Kamer gezonden de notitie 'Speerpunten verbetering pleegzorg'. In Mobiel een overzicht van de recente ontwikkelingen binnen de pleegzorg en alvast een commentaar op de nieuwe notitie van een drietal kopstukken uit de pleegzorgwereld.

In de loop van de jaren '80 nam de ontevredenheid over de pleegzorg hand over hand toe. Het aantal instanties dat zich met pleegzorg bezighield, was veel te groot. De voorbereiding van pleegouders liet veel te wensen over. Ook de begeleiding was vaak onvoldoende, zeker tijdens crisissituaties. Bovendien hadden pleegouders te maken met verschillende instanties, met eigen visies en criteria. Na een aanvankelijke stijging liep het aantal pleeggezinplaatsingen dan ook sterk terug, van 10.000 in 1989 tot ruim 8000 in 1991. En 30 tot 50 procent van het aantal plaatsingen werd voortijdig afgebroken.
Het was duidelijk dat deze problemen in de pleegzorg vooral werden veroorzaakt door een versnippering van het veld en een onduidelijke afbakening van taken en bevoegdheden. Door een teveel aan kleinschalige instellingen - zo'n 180 - was meer specialisatie en professionalisering vrijwel onmogelijk.
In 1990 werd de Werkgroep Pleegzorg ingesteld om een nieuwe koers voor de pleegzorg uit te stippelen. Anderhalf jaar intensief overleg tussen vertegenwoordigers van de rijksoverheid, provincies en instellingen voor jeugdhulpverlening resulteerde uiteindelijk in een reeks duidelijke adviezen.

De nota 'Voorzien in Pleegzorg'

De werkgroep bracht eind '91 de nota Voorzien in Pleegzorg uit. Met het oog op de gewenste kwaliteitsverbeteringen stelde men een ingrijpende reorganisatie van de pleegzorg voor. Het aantal instanties moest drastisch worden teruggebracht tot hooguit twintig grote 'Voorzieningen voor Pleegzorg'. Zo'n nieuwe voorziening zou onderdeel moeten gaan uitmaken van een grotere multifunctionele organisatie voor jeugdhulpverlening. Op deze manier zou er per provincie of (stads)regio één grote voorziening ontstaan voor het totale pleegzorgpakket: de werving en selectie van pleeggezinnen en de voorbereiding en ondersteuning van pleegouders. Eindelijk één aanspreekpunt voor pleegouders, met een duidelijk eigen gezicht, één visie en gebundelde deskundigheid. Daarbij gaf de werkgroep aan dat elke voorziening een capaciteit zou moeten hebben van minstens 400 tot 500 pleeggezinplaatsingen per jaar om naar behoren te functioneren.
Verder wilde men plaatsing en begeleiding door twee afzonderlijke instanties laten uitvoeren. Deze zogenaamde ontvlechting zou meer helderheid bieden, zowel aan instanties als aan pleegouders. Plaatsende instanties zoals het JAC, Jeugd en Gezin of de RIAGG, zouden zich voortaan alleen bezighouden met de begeleiding van de gezinnen van herkomst. Behalve deze organisatorische wijzigingen waren ook kwaliteitsverbeteringen hard nodig, volgens de werkgroep.

Het verloop van de in gang gezette veranderingen

'Blijven we de goedkope pleegzorg als sluitstuk van beleid zien? Of durven we hier de komende jaren geleidelijk verandering in aan te brengen?', vroeg drs. L. Bisschops zich af bij de presentatie van het definitieve advies van de werkgroep, eind '91. Bisschops, toen voorzitter van de werkgroep Pleegzorg, is nu nog hoofd van de afdeling Jeugdhulpverlening bij het ministerie van VWS. Hoe kijkt hij naar de in gang gezette veranderingen in de pleegzorg? Is pleegzorg inmiddels uitgebouwd tot een volwaardige en volwassen vorm van jeugdhulpverlening?

"We zijn er nog niet. Er is nog steeds een minimale organisatorische infrastructuur. Het aantal voorzieningen is wel afgenomen, maar het is niet gelukt om overal een beperkt aantal voorzieningen met een voldoende schaalgrootte te krijgen. De keuze voor ontvlechting is principieel een goede zaak geweest om een einde te maken aan de dubbelrol van plaatser en begeleider. Maar ook dit punt moet inhoudelijk verder worden uitgewerkt. De uitvoering hiervan heeft nogal wat littekens nagelaten, met name op financieel terrein. Daarbij ging het om de vraag welk deel bij de plaatsingsfunctie hoort, welk deel blijft bij de gezinsvoogdij-instelling, en welk deel gaat mee naar de uitvoering van de begeleiding? De gemiddelde prijs voor de uitvoering komt overigens wel geleidelijk aan op het niveau dat destijds acceptabel werd gevonden."

Pleegouders partners van de hulpverleners?

In het eindadvies van de Werkgroep werden pleegouders nadrukkelijk niet als cliënten benoemd, maar als `partners' van de hulpverleners, met recht op volledige informatie en inspraak bij de beleidsvoorbereiding. Toch noemt Bisschops ouders nog altijd "een wat achtergebleven partij ten aanzien van de professionals. Maar zonder pleegouders geen pleegzorg. Je moet ze wel degelijk zien als partners. En dat is wat anders dan medewerkers of hulpjes bij de uitvoering. Een aantal instellingen heeft dit goed opgepakt en is begonnen met pleegouderraden. Het is goed pleegouders zo in de formele besluitvorming te betrekken. Maar ze zullen ook middelen aangereikt moeten krijgen om in de zorg van alledag verantwoord en pleegouder-professioneel te kunnen handelen. Het gaat er niet om pleegouders allerlei theoretische kennis bij te brengen, want het risico daarvan is dat je pleegouders toch weer als afgeleide maatschappelijk werkers gaat beschouwen, die je in kort bestek een aantal 'weetjes' kunt aanreiken. Belangrijker is het aan te sluiten bij de mogelijkheden en oplossingen die pleegouders zelf bedenken in uiteenlopende situaties. In de nieuwe speerpunten-notitie zie ik zulke vormen van versterking van de eigen mogelijkheden (empowerment) niet terug."

Tevredenheid, maar toch graag iets meer tempo!

Al met al is Bisschops tamelijk tevreden over het verloop van de ontwikkelingen in de pleegzorg tot nu toe. Er is helderheid over de koers en er is een goede structuur neergezet, waarbinnen men nu verder aan de slag kan. Maar het duurt allemaal wel lang. "Ik zou er wat meer tempo in willen hebben. Maar het gaat om ingrijpende maatregelen en belangen. Het kost tijd om taken op een verantwoorde manier over te dragen. Bovendien werden de bevoegdheden voor de pleegzorg begin `92 overgedragen aan de provincies. Provincies en uitvoeringsinstanties zijn nu zelf verantwoordelijk voor de reorganisatie van de pleegzorg. Het was niet zo gelukkig om dat juist toen op te pakken. Provincies kregen in korte tijd veel op hun bordje!"

In 1994 kwam de regering met de nota `Regie in de Jeugdzorg'. De hele jeugdzorg - inclusief het onderdeel pleegzorg - moest opnieuw worden gestructureerd en ingericht. Hierbij lag de nadruk op de vorming van bureaus Jeugdzorg, de ontwikkeling van zorgprogramma's, het ontwikkelen van kwaliteitsbeleid en regiovisies.
Tussen 1994 en 1996 werden verschillende vernieuwingsprojecten uitgevoerd om inhoudelijke ontwikkelingen binnen de pleegzorg te stimuleren. Instellingen konden daarbij zelf prioriteiten aangeven en keuzen maken. Dat heeft goede producten opgeleverd: van nieuwe diagnose-instrumenten voor betere matching van het pleegkind en het pleeggezin, tot levensboeken om verhalenderwijs de levensloop van het pleegkind te reconstrueren.
Bisschops: "Er is een groot scala aan onderwerpen enthousiast opgepakt. Maar er was weinig aandacht voor de uitvoering van deze onderwerpen in de praktijk."

De nieuwe speerpunten-notitie

De nieuwe speerpuntennotitie die nu bij de Tweede Kamer ligt luidt opnieuw een periode van projecten in. Deze projecten zullen onder meer gericht zijn op regionale werving en voorlichting, een betere vorm van begeleiding en op deskundigheidsbevordering van medewerkers. Verder moet er een gemeenschappelijke visie worden geformuleerd over de hoofdtaken van van de pleegzorg.
"Inhoudelijk gaat men door op de weg die met de eerste notitie `Voorzien in Pleegzorg' is ingeslagen. Maar de tijd van vrijblijvend overleggen en ideeën aandragen, is voorbij. Het komt er nu op aan om consequenties te gaan trekken. Er komt een structuur waarin we elkaar duidelijk kunnen aanspreken op de keuzen die we maken."
Er komt een stuurgroep, met vertegenwoordigers van alle betrokken partijen en een onafhankelijke voorzitter. De verschillende partijen die bij het overleg betrokken zijn, moeten er op toezien dat de ingezette vernieuwingen ook werkelijk worden uitgevoerd. Sommige onderwerpen zullen worden meegenomen in lopende trajecten bij de jeugdzorg. Andere, meer specifieke pleegzorg-onderwerpen zullen in een afzonderlijk overleg moeten worden uitgewerkt.
"Als er straks nieuwe producten voortkomen uit de projecten, moeten er niet opnieuw discussies ontstaan of die producten ook daadwerkelijk worden ingevoerd. Ik hoop dat de stuurgroep over de problemen van alledag heen kan kijken om te bepalen hoe de pleegzorg er de komende vijf jaar moet gaan uitzien', aldus Bisschops

Bundeling, maar met behoud van eigen ontwikkeling en uitvoering

"Gisteren nog mee beginnen!", roept H. Roeten enthousiast over de nieuwe speerpuntennotitie. "Een heel goed verhaal!" Roeten is algemeen directeur van de stichting Jeugdzorg Rotterdam/Zuid-Holland Zuid. Jarenlang was hij als directeur verantwoordelijk voor de pleegzorg in Rotterdam. Inmiddels telt deze voorziening bijna 1200 plaatsen. Verder is Roeten voorzitter van het platform Pleegzorg. Sinds een jaar zijn alle voorzieningen voor pleegzorg in dit platform gebundeld. Dat was hard nodig, omdat er sinds de decentralisatie geen landelijk aanspreekpunt meer bestond.
"We zoeken naar bundeling, met behoud van ieders eigen ontwikkeling en uitvoering. De pleegzorg wordt nog altijd gekenmerkt door een grote hoeveelheid betrokken mensen en een geringe structuur. Nu elke provincie de pleegzorg zelf vorm geeft, is er een scala aan mogelijkheden ontstaan. In de ene regio is het centrum voor pleegzorg een zelfstandige voorziening, in de andere regio is het onderdeel van een residentile voorziening. Overal ziet de pleegzorg er organisatorisch anders uit. Direct gevolg van deze verscheidenheid is dat we op geen enkele manier verplichtend zaken met elkaar konden ontwikkelen."
Dat het platform werkt, blijkt uit ogenschijnlijk eenvoudige resultaten. "Na ellenlange discussies over de zogenaamde vijf-gulden-regeling voor het tweede of derde pleegkind, zijn er nu binnen het platform afspraken gemaakt die in december schriftelijk worden bekrachtigd. De betrokkenen zijn het allemaal over eens dat er eindelijk verplichtende afspraken moeten komen. De speerpuntennotitie wordt in volle omvang gedragen!"

Twee grote bewegingen met soms tegengestelde effecten

In de eerste notitie `Voorzien in Pleegzorg' werd geen rekening gehouden met de decentralisatie van de pleegzorg. Roeten: "De notitie van '91 stond vol goede ambities. Maar door de pleegzorg vrijwel gelijktijdig te herstructureren en te decentraliseren, werden twee grote bewegingen in de pleegzorg in gang gezet, met soms tegengestelde effecten. Dat heeft belemmerend gewerkt bij de verdere ontwikkeling van de pleegzorg."
"Met de speerpunten-notitie wordt nu een belangrijke vervolgstap gezet. Met behulp van de extra financiële ondersteuning van VWS kan er in de komende twee, drie jaar beleid worden geformuleerd. En we kunnen nu gaan nadenken over een gemeenschappelijke visie op de pleegzorg en op de positie van de ouders, pleegouders en het kind. Dat kunnen we de komende jaren echt gestalte gaan geven!"
Het doorvoeren van de schaalvergroting en het bijelkaar brengen van kennis en vaardigheden heeft op zich al bijgedragen aan de kwaliteitsverbetering van de pleegzorg, vindt Roeten. "Inmiddels zijn er 22 voorzieningen, maar bij veel voorzieningen wordt het minimum van 500 plaatsingen niet gehaald. Die minimumcapaciteit was echter niet voor niets vastgesteld. Als je een werksoort als pleegzorg verder wilt ontwikkelen en kwalitatief hoogwaardige dienstverlening wilt bieden, heb je omvang nodig. Bijvoorbeeld voor werving en selectie. Maar ook om je in een regio duidelijk te kunnen profileren. Pleegzorg is met zo'n 8000 plaatsen de grootste voorziening in het land, maar tegelijk is pleegzorg nog steeds het minst krachtig in haar profilering."

De Brabantse benadering

Dat deze visie niet overal wordt gevolgd is bijvoorbeeld te zien in Brabant. De pleegzorg is daar opgedeeld in vier regio`s. Roeten noemt het heel diplomatiek "een hoogst onhandige constructie. Hierdoor bestaat het risico dat pleegzorgvoorzieningen teveel een eigen koers kunnen blijven varen."
Gedeputeerde L.van Nistelrooij, is echter best tevreden over de manier waarop de pleegzorg in zijn provincie inmiddels is georganiseerd. Tijdens werkbezoeken heeft hij gemerkt dat he `a hell of a job' is om oude verhoudingen los te laten en de pleegzorg opnieuw te structureren.
Het in vieren opdelen van de pleegzorg in Noord-Brabant leverde de nodige discussies op met de Stichting Jeugdzorg en met de oude Centrale voor Pleeggezinnen in Brabant en Limburg. Toch koos de Provincie er bewust voor de 1200 plaatsen te verdelen over vier centrale punten in de regio, omdat daar uiteindelijk de sturing in vraag en aanbod plaatsvindt. Ook voor andere gezondheidsvoorzieningen werd dezelfde regionale indeling gehanteerd.
Binnen de vier regio's bestaat inmiddels een integrale planning voor jeugdzorg. Ook is er een vast netwerk van overlegpartners ontstaan. "Er is nu een samenhangend geheel van jeugdzorg. Dat is winst. Natuurlijk zijn er altijd andere organisatie-modellen te bedenken. Maar wij zijn hier steeds uitgegaan van de zo-zo-zo-benadering: zo dicht mogelijk bij huis, zo licht mogelijke zorg, en zo dicht mogelijk bij de gezinnen voor een eventuele terugplaatsing. We hebben geen ijzeren gordijnen gebouwd tussen de nieuwe regio's. Men kan gerust een kind van de ene regio naar de andere overplaatsen. Ook in de budgetten kan onderling geschoven worden. Maar de aansturing is wel per regio gerealiseerd."

Pleegzorg weer op de politieke agenda

Voor Van Nistelrooij bevat de nieuwe speerpunten-notitie inhoudelijk geen nieuws. Toch is hij ingenomen met de notitie. Dankzij deze notitie staat het onderwerp pleegzorg staat weer prominent op de politieke agenda van de Provincie. "Het is een aanzet tot een nieuw politiek oordeel over de stand van zaken. In bestuurlijke zin is dat winst. Hier bestaat de neiging veel ruimte te geven aan regionale ontwikkelingen. Maar uiteindelijk moet er meer sturing plaatsvinden. Uit deze externe rapportage blijkt dat dat moment nu snel dichterbij komt. Met deze notitie in de hand kan er nu per provincie een programma van actie worden gemaakt, afgestemd op de provinciale bijlage van de notitie."
Een recent onderzoek over pleegzorg in Midden-Brabant geeft echter aan dat de vier voorzieningen op een aantal punten niet voldoen aan de gestelde eisen op het terrein van werving en selectie, protocollering, klachtenregeling, pleegouderraad, bereikbaarheid, etc. Van Nistelrooij wil hierover nog dit jaar een gesprek voeren met alle betrokkenen. Tijdens die bijeenkomst zal een verbeterplan worden opgesteld. De gedeputeerde kan daarbij in vergelijking met vorig jaar een half miljoen extra geld op tafel leggen.
Welke definitieve rechtsvorm de pleegzorg in Noord-Brabant uiteindelijk zal krijgen, staat nog niet vast. Voorlopig heeft Van Nistelrooij geen antwoord op die vragen. "Voor mij mag de pleegzorg zich per regio gerust verschillend ontwikkelen, als de beoogde effecten maar gehaald worden. Dat is de ruimte die we hier bieden. Maar eind volgend jaar moet het hier goed op de rails staan."

Drie keer niks voor de jeugdzorg?

Om de ontwikkelingen goed te kunnen blijven volgen, wil Van Nistelrooij dat er vanaf de volgende Staten-periode in 1999 een vierjarig programma voor de pleegzorg wordt gemaakt met een jaarlijkse invulling.
"De afgelopen vier jaar zijn jaren van ombouw, verbouw en verandering geweest. De komende jaren moet er vooral gewerkt worden aan een preventieve aanpak om te voorkomen dat het aantal pleegkinderen toeneemt. In de miljoenennota vind ik drie keer niks voor de jeugdzorg, terwijl het in Nederland regent van geld voor andere projecten. Als we werkelijk een preventieve slag willen maken, dan zullen we met name geld moeten vrijmaken voor die zo-zo-zo benadering."
Er moet een nauwe aansluiting met justitie, onderwijs en sociale zaken, vindt Van Nistelrooij. "Onderwijs is een belangrijke schakel om vroegtijdig problemen te signaleren. Ook moet er een vorm van integrale ondersteuning en begeleiding (case-management) van probleemgezinnen worden ontwikkeld. Ik doe dus een appel op Sociale Zaken om mee te betalen aan dit soort projecten. Want de jeugdhulpverlening kan dit soort projecten nooit alleen trekken."